小城镇建设调研报告

　为进一步落实《桂林市委、市人民政府关于加快城镇化进程的实施方案》，把小城镇建设工作向前推进，市计委调研小组于9月下旬至10月下旬对白沙、马岭、二塘、栗木、黄关、石塘、庙头、溶江、中峰、瓢里、五通、潭下、雁山以及文市、高尚等15个重点小城镇开展调查研究。这次调研的对象是在区域经济中具有带动性的小城镇，15个小城镇(乡)中有2个属示范镇，有9个已列入自治区204个重点小城镇目录，有14个已列入桂林市30个重点小城镇目录。调查的主要内容是：小城镇经济和社会发展状况、规划建设情况、城镇建设急需协调解决的问题、城镇建设需要的政策支持。
　　从调研结果看，改革开放以来，随着经济和社会的不断发展，我市城镇建设取得成效，城镇规模逐步扩大，城镇化水平逐步提高，布局有所改善，对农村经济的辐射能力和带动能力逐步形成，城镇基础设施和环境逐步改善。这些小城镇都具备发展的优势：自然条件较好，地理位置优越，经济社会发展有了一定的基础。交通、通讯较完善，农业较发达，农产品丰富，农贸交易繁荣，工业有了一定的发展，有的镇近年旅游业出现好的势头，文化、卫生、教育基础较好。大部分县和城镇领导班子对城镇建设工作都很重视，全部编制了小城镇建设实施方案，多数镇的经济社会发展规划、土地利用总体规划、城镇建设总体规划已经完成，有的正在加紧编制或修编。在调研的小城镇中，小城镇建设工作抓得较好的有白沙镇、二塘镇、溶江镇、五通镇、潭下镇。这些镇的领导对城镇建设和发展认识深刻，工作有目标、有计划，成立了专门领导小组和工作机构，各项建设工作也正在紧锣密鼓地进行。如白沙镇，利用过境的桂阳二级公路改建的机会，对小城镇进行拆迁改造。利用世行贷款建起了排污设施。在桂阳公路旁建设占地100亩的水果批发市场，通过市场建设带动市场周边土地开发，以土地开发促进市场建设，卓有成效。溶江镇产业化农业搞得好，城镇建设起步较早，初具规模，目前正在抓紧新区开发和示范村建设。潭下镇工业发展快，走出了一条以工业品化推进城镇化的路子。五通镇工业、商贸发达，目前正抓住过境公路建设机遇，开展旧城改造。二塘镇区位优势明显，交通发达，正在按照作为平乐县城的工业新区的要求进行规划建设。
　　我市小城镇建设存在的主要问题是：一、城镇发育程度不高，功能不健全，规模偏小。15个小城镇镇总人口最多的76000人，最少的15200人，平均41200人;非农人口最多的7800人，最少的1526人，平均3896人。二、经济基础薄弱，辐射能力弱。15个城镇财政收入754.5万元，最低78万元，平均418万元。三、城镇基础设施落后。镇区道路不畅，建筑杂乱无特色，绿化水平普遍很低，脏乱差现象较普遍。除交通、通讯条件稍好外，15个小城镇中7个没有建设自来水厂，污水处理设施和垃圾粪便无害化处理几乎没有。市场规模偏小、档次不高。四、公共设施，如文化、体育、医疗、教育虽然有一定基础，但部分小城镇危房较多、技术条件落后。五、规划工作滞后，还有部分城镇没有编制规划，有的规划水平较低。规划管理工作薄弱，部分镇尚无专门城镇建设管理机构和人员。六、小城镇建设政策环境不好，障碍较多。这是调研过程中反映较大的问题，主要是：小城镇建设用地征用成本过高，手续繁杂，时间长;支持小城镇的政策措施滞后，至今还没有正式出台系统的、具体的、可操作的政策文件;乡镇本身财力有限，县镇财政关系不顺，乡镇政府难以拿出资金引导城镇建设，急需上级在资金上给予支持;小城镇建设人才缺乏;部分乡镇对城镇化认识不深，观念转变慢，融资渠道不畅。
　　我市城镇化水平很低(21.3%)，城镇规模偏小，推进城镇化进程缺乏推动力，争取用5年时间赶上全区水平的任务十分艰巨。针对调研情况和存在的问题，我们对推进全市小城镇建设提出如下建议：
一、加强重点小城镇规划工作
　　加强重点小城镇的经济社会发展规划、城镇建设总体规划、土地利用总体规划的编制工作。城镇经济社会发展规划可由县区计划部门负责指导，镇政府负责组织编制;土地利用总体规划可由县区土地主管部门牵头组织编制，镇政府配合;城镇建设总体规划可由镇政府委托有相应资质的城市规划设计单位、大专院校编制。加强对小城镇规划的管理和监督，完善重点小城镇规划建设管理机构。规划编制经费纳入县区和城镇财政预算。
　　二、积极发展城镇经济
　　把加快重点小城镇建设与发展城镇特色经济结合起来，为小城镇建设提供动力。各县区在产业结构调整中要支持和引导主导产业向30个重点小城镇聚集。做好重点小城镇工业园区规划，大力发展城镇工业，以工业化推进城镇发展。积极培育农业龙头企业，发展包容性大、产业链长的产业化农业。大力发展城镇服务业。
　　三、加强城镇基础设施建设
　　以交通、道路、供电、通信、供排水、市场、绿化和教育、卫生等为重点加强基础设施和公共设施建设，改善城镇发展条件。鼓励发展城镇房地产业和私人建房。
　　四、抓紧小城镇户籍管理制度改革
　　放宽城镇户口落户条件，重点小城镇可根据自身人口发展的需要，制定各自的户口准入条件。城镇招工不受户籍限制。“农转非”人口根据本人意见，可保留其土地的经营权，也可依法有偿转让，但不得撂荒闲置和非法改变土地用途。积极支持在重点小城镇推进山区贫困人口异地安置试点工作。
　　五、科学规划和统筹安排小城镇建设用地
　　妥善解决城镇建设用地的供需矛盾，适度扩大城镇新增建设用地规模。加强城镇建设用地的规划和管理，搞好城镇建设用地规划与土地利用计划的衔接，在土地利用计划中应优先单列和安排重点小城镇建设的用地指标。鼓励和支持对城乡和工矿企业土地进行整理和复垦，实现耕地总量动态平衡。健全土地使用权有偿出让制度，允许承包土地经营权依法有偿转让。逐步完善土地租赁以及土地置换、农村宅基地管理、乡镇企业用地、集体土地流转管理和开发区用地管理等方面的政策。
　　六、建立城镇建设投融资新体制
　　按照市场经济的规律，充分发挥财政资金的导向性作用，逐步形成城镇建设投资主体多元化格局。建议加大政府对重点小城镇公益性基础设施和公用事业设施的投入。市政府每年预算一定额度的小城镇建设资金，用于支持和引导重点小城镇建设。重点小城镇建设资金应以建设项目为对象，以县级财政、镇级财政相应配套为条件，以补助或建设贷款贴息为主要方式在年度基本建设计划中统筹安排。市安排的和争取自治区安排的乡镇基础设施项目、社会项目、市场建设项目、农业产业化示范项目、生态环境建设项目的资金补助，适度向重点小城镇倾斜。城镇现有建设用地有偿使用收益及耕地占用税，建议留给镇级财政，用于小城镇的开发建设。重点小城镇新增建设用地的有偿使用收益应全部留给镇级财政，优先用于补充耕地。
　　国家和自治区明文规定用于城镇的专项资金，要足额征收，并全部用于城镇建设。今后争取国家和自治区安排的小城镇经济综合开发示范项目建设资金以及自治区重点小城镇建设资金，集中安排到重点小城镇的建设。在小城镇范围内收取的城市维护建设税和配套费，除按原规定上缴自治区集中调剂使用的部分外，其余建议留给镇级财政，用于小城镇公用事业和公共设施的建设和维护。
　　鼓励企业集体、个人和外商投资建设和经营自来水厂、城镇道路、燃气、桥梁、公共交通、垃圾和污水处理等城镇基础设施。对街道绿化、环境卫生、广场、城镇道路等，可采用政府统一招标方式选择管理单位。允许对城镇基础设施、公用事业设施的冠名权、使用权、经营权进行转让。允许对以城镇基础设施、公用事业设施为载体的广告经营权进行拍卖，其收益主要用于城镇建设。鼓励民间资金投资文化、教育、卫生、体育等公益事业。放宽外资投资城镇基础设施，公用事业项目的股比限制，允许以特许权经营(BOT)、转让资产权益(TOT)方式及资产收益抵押方式利用外资。改革城镇公共设施的价格机制，按照补偿成本、合理收费、公平负担的原则确定价格，逐步实行企业化运作。
　　七、建立和完善小城镇的社会保障体系
　　建议在重点小城镇试点建立城镇社会保障制度，将小城镇各类企业及其职工、实行企业化管理的事业单位及其职工、个体经济组织及其雇工纳入社会保险范围。落实城镇居民最低生活保障制度。积极发展城镇社会福利、社会救济、优抚安置和社会互助等社会保障事业。建立和完善就业服务网络，做好劳务输出工作，促进劳动力的合理有序流动，形成适应市场经济的就业机制，鼓励和支持城市技术人员、管理人员到小城镇就业。
　　八、加快调整城镇行政区划
　　按照有利于区域经济发展的原则，建议加快小城镇区划调整工作。积极推进规模较小、距离较近的乡镇合并，促进城镇合理布局。城镇行政区划的调整，应由各级民政部门负责按规定具体实施。
　　九、加强对重点小城镇建设的领导
　　各级党委、政府要把加快重点小城镇建设工程摆上重要议事日程。各部门要分工合作，各负其责，形成合力。转变工作作风，狠抓落实，抓住重点，搞好试点，以点带面。认真贯彻落实《桂林市加快城镇化进程实施方案》，研究落实加快城镇化进程的户籍、土地、财税、投资等配套措施。加强小城镇规划、建设、管理人才和各种专业人才的培训和引进，发挥科技人才在小城镇建设中的作用。
　　十、建议自治区尽快正式出台加快重点小城镇建设具体的可操作的政策措施。建议近期召开全市加快小城镇建设工作会议，具体部置小城镇建设工作。