对健全我国行政法制监督的思考

英国历史学家艾克顿认为：“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败。”在国家权力的行使过程中，行政权是最不可萎缩也最不可膨胀、最需要控制而又最难以控制的权力。当前世界无论是西方发达国家，还是社会主义国家，他们在权力运行中不仅注重权力运行的规范性，更重视对权力的制约和监督。依法行政是现代法制国家政府行使权力时所普遍奉行的基本准则。任何法治国家都要求行政机关依法行政，并为此设立了种种监督机制，以防止行政机关滥用职权，违法行政。我国目前一个较为关键的问题就是如何建立一整套科学合理而又行之有效的行政法制监督制度，如何理顺行政法制监督中的种种关系，建立科学、合理、健全、高效的监督体系，从而保障行政机关的依法行政。随着中国的入世，中国的依法行政步伐大大加快。其中依法行政的观念要更快地提高，行政立法要更加符合WTO的规则，行政执法要更为公正，行政法制监督要更加有效。
　　一、我国行政法制监督的现状
　　新中国建立之初，毛泽东同志早就认识到，“只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。”非常重视从制定上和实践上创设行政监督体制。但从50年代后期开始，我国行政法制监督处于废止的状态。改革开放以后，随着民主和法制建设的不断完善，虽然在行政法制监督方面进行了重要的制度创新，制定了有关行政法制监督的重要的法律、法规，如《行政监察法》、《行政复议法》和《国家赔偿法》等等，但仍未从根本上解决行政法制监督中存在的主要问题。温家宝总理在十届人大三次会议上提出了要建立“和谐社会”的要求，其中一个重要的方面是要求国家机关及其工作人员在行使权力的时候，既要提高办事效率，又要在法律规定的范围内行使权力，自觉接受人民和法律的监督。胡锦涛总书记指出“民主法制是和谐社会的基石，公平正义是和谐社会的支柱。而政府与司法机关是构建民主法治、公平正义的主角。”不难看出，我国对于行政机关法律意识的增强和依法办事习惯的养成的高度重视。目前，我国在走向依法行政这一过程中包括了行政立法、行政执法、行政法制监督等诸多环节的改革和完善。但是，由于种种原因我国的行政法制监督仍然存在不足：

　　（一）行政法制监督制度的权力配置整体安排不合理
　　权力机关监督、内部监督、司法监督和社会监督的力量对比不合理，不协调一致，未能真正形成监督合力，在体制设计上有所欠缺。无论是人大监督、正常监督，还是监察、审计监督等，由于分散的监督，主体在隶属关系上自然是受多重领导的制约。人大作为权力机关，宪法赋予了其对“一府两院”进行工作监督和法律监督的权力，但人大在实际操作中，更多的只是借助于人大会议期间的审议和质询，对日常的政府行为的监督鞭长莫及。在当前的内部行政监督机制中，行使监督权的专门机构如监察机关的设置大多是与监督客体平价并列的。它不仅要受同级行政机关的领导而且还要受上级业务部门的领导。其负责人不是由党政领导人兼任，就是由党政机关实质性任命。行政监督机制上的这种附属性的隶属关系体制，使行政监督主体在组织上、人事上、财政经济上等方面受制于监督客体，使具体的监督人员受制于长官意志，严重地影响了监督主体的独立性，削弱监督主体的权威。现阶段行政监察部门与同级纪委合署办公，更是进一步加剧了这种附属性，从而限制了行政监察权的行使。司法机关监督力量偏弱，而且主要进行着事后监督，只能做一些修修补补，在监督内容上也较为狭窄，行政诉讼中对抽象的行政行为未作受理。内部监督虽然得到一定程度的重视，但象专门监督，即行政监察和审计监督也还未建立高效而相对独立的监督。专门监督部门作为行政系统内部地位相对较低的部门，往往是监督不力，同时，也出现无力监督的现象。
　　（二）监督主体缺乏应有的独立性
　　权力机关监督的独立性虽然很强，但实际上还是被一些因素所左右，未能真正独立行使监督权力，仅能靠人大会议及人大常委会的事后监督。况且，权力机关的监督还未能被充分重视，对行政机关的真正弹劾、罢免、质询等权力行使不够，也不像其他发达国家设有议会监察专员，使权力机关的监督切实可行。司法监督还需完善，司法独立也未真正实现，司法机关的人、财、物没有独立于政府，造成了司法的依附性，作为社会最后的救济权力和公平正义象征的司法权也未得到人们的充分信任。内部监督中的专门监督主体也在政府内部受双重领导，隶属于行政系统内部，没有相对独立的地位。
　　（三）监督工作开展不利
　　在监督手段和监督方式上，效果差。许多监督只做表面文章，读一读材料，没深入到内部去；
在查阅手段、控制手段上，未能采取先进科学手段；
监督方式上，定期监督常被采用，而专项监督、全面监督、临时监督等方式没被充分使用；
在监督过程中，监督部门的交通工具、通讯设备、调查取证工具、强制执行手段、档案管理设施相对比较落后，其结果便是难以开展监督工作。
　　（四）缺乏应有的透明度
在监督程序上未能充分保障社会的知情权。公开的程度也不够，往往采用“暗箱操作。”
总之，我国行政监督机制中存在的问题，应该从理论和实际的运作两个层面上去积极加以改革和完善。只有理论上符合权力监督理念的客观要求，才有可能有效地指导实践，而实际运作的不断尝试又能切实地推动现代化进程中行政监督理论的完善。
　　二、健全我国现代的行政法制监督机制
　　我国在入世后一个较为关键的问题，就是如何建立一整套科学合理而又行之有效的行政法制监督制度，从而保障行政机关的依法行政。在入世这样一个新的历史条件下，行政法制监督制度应得到新的构建，使其充分发挥重要作用，行政法制监督制度应在监督机制、监督主体、监督内容、监督手段、监督方式、监督程度等方面进行改革和完善。
　　（一）构建和完善行政法度监督制度应遵循以下的原则
　　1、依法监督原则。行政法制监督首先应进行立法上的完善，建立起一整套行政法制监督法律体系，应做到法律法规的内部协调统一，明确而且切实可行，从而使行政法制监督做到有法律上的依据。而且，这也是行政法制监督走向法制化程序的一个重要前提。
　　2、科学高效原则。行政法制监督的机制设置应体现科学的原则，具体表现在机制合理，内部监督与外部监督统一协调，事前监督、事中监督和事后监督动态连贯，机制精简节约，同时，行政法制监督也应体现高效原则，只有这样，才能应付千变万化的行政行为，使监督的效率提高、质量提高。
　　3、独立协调的原则。各个不同的行政法制监督主体的地位相对独立，在人、财、物上应不受制于被监督的对象，各种不同的监督力量应各司其职，真正形成一个完整体系，而且各种监督力量应配合起来，协调一致，只有这样，对行政权的制约才能真正有效，我们所说的协调配合主要指对行政在监督时间、空间上的协调一致。
　　4、程序化制度化原则。行政法制监督应遵守相应的程序，做到操作上的合法、合理、公平、公开，而且被充分信任，具有监督影响力。
　　5、权责统一原则。应建立行政法制监督的追究责任制，对行政法制监督中的失职行为，不作为行为，形式主义行为和滥用职权的行为应予以追究，监督者在享有原有监督职权的同时，也应负有相应的职责，以平衡其权力，发挥其监督权力。
　　6、权利保障原则。即行政法制监督在监督人员的资格、监督人员行使权力的保障上，应得到切实有效的保证，使专业专职监督人员队伍形成，也应提供有效的监督手段和物质支持，使监督有物质保障。
　　（二）改革和完善行政法制监督机制
　　一个良好的运行机制总有科学的原则指导，而科学合理的运行机制不仅需要在制度上进行合理的设计，使这项制度在体制上理顺各种关系，达到良性运行 ，同时，也需要操作层面上构建与之相关的措施，互相配合，形成一个动态体系。
　　 1、建立人大监察专员制度。鉴于我国目前权力机关的监督缺乏具体操作手段，而且权力机关监督的力量不是十分明显，借鉴国外成功的监察专员模式，结合我国的实际情况，建议设立人大监察员制度。
权力机关监督专员制度起源于瑞典，随后，芬兰、新西兰、英国、加拿大、澳大利亚、法国、瑞士、奥地利、葡萄牙、挪威等国家相继仿效，实行了这一制度，并取得了良好效果，大多数国家的议会专员，除了议会指令外，专员独立于议会，自主行使职权，作为议会代表行事，如挪威1996年3月15日修订的《挪威议会行政监督专员法》第2条规定，议会可以就专员的职责发布一般性指令，除了议会的指令外，专员独立于议会，自主履行职责，以此确定其与议会关系和独立至高的地位，并在工作方法、专员产生、专员的待遇、退休保障上予以切实充分的保障。
　　在我国，宪法规定：“国家的一切权力属于人民”。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。行政机关产生于人大，受人大监督，对人大负责。人大在现实中也存在着听取报告、质询、行政执法、评议等监督方式，但是其切实有效的监督并未形成。如今国务院向数百家大型国有企业派出的稽查特派员，可以作为专员制度的一个雏形。但按照法治的要求应尝试在人大中设立监督专员。这样，才能实现有效的监督。
　　2、实行司法独立。司法独立的基本含义包括两个层面：一是司法机关独立于行政机关(在美国还独立于立法机关)而存在，并自主地开展工作；
二是司法机关及其司法官员在以审判为中心的司法活动中所发表的言论及所作出的行为不受追究，以便有效地保障司法权的行使。司法独立是一项为现代法治国家普遍确立的基本法律准则。可以说，没有司法独立，就没有现代意义上的法治。
　　我国目前司法改革所追求的司法公正和司法高效的目标需要司法独立。但是，我国宪法没有规定“司法独立”一词。就我国法院的独立性而言，我国宪法第126条规定：“人民法院依照法律规定行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这就确立了我国法院的外部独立地位，即，一方面，审判权是一种独立的宪法权力，只能由人民法院行使，其他国家机关不能代行这一职权，也不能侵犯由人民法院行使的权力，另一方面，我国的司法独立主要是对行政权的独立，对社会团体的独立，以及对于个人的独立，而不是对权力机关的独立，不是对执政党的独立，因而，我国目前的司法独立应不同于西方意义上的司法独立，具有相对性。
审判权独立的承担者是法院，而审判权独立的实施者却是法官。法院的独立审判是借助于法官对个案公正地审判而实现的。在我国，审判权的独立表明了司法作为一种职权，在组织制度上与立法权、行政权的相对独立，而审判权独立的具体运作机制，在当代中国是以组织机构为单位的法院审判委员会，合议庭的集体讨论中展开的。实际上，人民法院独立审判的权力，通过审判委员会、合议庭、法官逐次行使而且得以实现，但是，法官的独立审判是审判权独立实现的最基本的条件，换言之，法官独立审判是人民法院独立审判的逻辑起点。值得关注的是，我法官法第8条规定：“法官享有下列权利：依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这一规定将独立审判的主体由人民法院延伸到了法官，表明我国的司法独立不仅指司法系统和司法机关的独立，而且赋予了法官个人在审判工作中的独立地位。这一细微的变化虽然未曾在《法官法》的解释中予以说明，但不能不说我国独立审判的职权在主体上有了新的发展。
　　3、监督机制逐步规范化、科学化。一是要建立整体的监督体系，监督向全方位、多层次发展。在当此，行政权日益膨胀。尤其是当代社会，科技进步的结果使立法权和司法权逐渐旁落于行政机关，行政机关越来越多地行使着准立法和准司法的职能，立法和诉讼更多地伴随着科技内容。而议员和法官往往缺乏相关的科技知识、经验和技能，故对行政制约减弱。在这种情况下，单靠一种力量已不足以监督、制约行政权。因此，应建立起整体的行政监督体系。发挥整体作用，把内部监督与外部监督结合起来，使监督体系更趋高效、科学，整体监督力量更强大。二要实行全过程监督。对行政权的监督应形成一个从事前监督、事中监督，再到事后监督这样一个全过程的动态监督。因为仅靠事后的监督对行政权的监督已不太适应，在行政权的运行之前，就必须对之进行控制和规范，使之走上规范化的动作；
在行政权运行过程中，应实施说明理由、公开、听证等程序使行政权得到监督控制；
随后，再实施行政复议、行政诉讼、司法审查、质询、事后调查、调阅资料等事后监督，从而形成一个全过程的动态监督。三要行政法制监督向着法制化、程序化发展。监督制度将在立法上进行完善，作出有法可依的监督，同时，监督程序也日益完善。行政法监督与行政行为一样具有严格的程序，行政法制监督主体按照法定程序进行监督，一方面，保证监督主体有效地行使监督权力，另一方面，又可以防止监督主体滥用监督权力，行政执法程序贯穿于整个监督的过程的始终。四要行政法制监督逐步走向实效性。监督权力赋予了具体的执行机关对行政主体进行切实有效的监督，避免监督工作中的形式主义，如瑞典的议会监察专员制度首先进行了立法，使议会监察制度有了法律上的依据。继而在实际中赋予了议会监察专员员与法律上一致的权力，使议会监察专员的监督工作得以切实地开展。对行政行为作出了广泛而有力的监督，取得了积极的效果。这一制度为许多国家所广泛采用，并日益走向完善。许多国家在完善行政法制监督过程中也开始比较重视监督的切实可行化。出现了许多具体监督部门，如新加坡的反贪局，香港的廉政公署。五要加强对行政管理的层级监督，强化上级政府对下级政、，政府对所属各部门的监督，及时发现和纠正行政机关违法的或者不当的行政行为，完善行政机关内部的层级监督制度。层级监督的主要内容是监督检查下级政府及行政管理部门执行法律、法规和规章的情况，包括制定规范性文件是否有悖于WTO法律规则，依法改变或者撤销下级政府及行政管理部门不适当的行政决定、命令或者指示，考核和奖惩行政机关工作人员，通过层级监督，规范下级政府及行政管理部门的行政行为。为了加强上级政府的监督，应加强一般行政监督，即上下级政府的法制监督。政府的法制监督是一种对全部行政行为进行事前、事中、事后监督而且有行政强制性的监督，可以通过首长监督、上下级政府监督、政府各部门监督而实现。
　　4、实现行政监察和审计监督的独立性。我国的行政监察和审计监督在立法上已进一步向法制化制度化发展，但其监督地位还有待于提高。行政监察和审计监督在实践中需要相对独立的地位，只有这样，才能实施真正意义上的监督。把这两个部门置于政府内部，其人、财、物权归同级政府控制，很难有效地对本地区和本部门的案件作出强有力的监督，对于所属地区的首长更是无法实施监督，无法真正处于监督者的地位，鉴于我国的情况，可以将监察机关和审计机关移交人大设立。只对人大负责，才能真正做到监察独立和审计独立，充分发挥监察和审计在防止公务员腐败中的重要作用。
　　随着依法治国方略的不断推进，我国的行政法制监督制度也会不断发展，走向完善。